工程造价改革工作方案“一取消一停止”政策解读

曹珊、何学源 中国勘察设计杂志

住房和城乡建设部办公厅于近日发布《关于印发工程造价改革工作方案的通知》（以下简称“《方案》”），决定在全国房地产开发项目，以及北京市、浙江省、湖北省、广东省、广西壮族自治区有条件的国有资金投资的房屋建筑、市政公用工程项目进行工程造价改革试点。《方案》肯定了我国改革开放以来在工程造价管理市场化改革中取得的成果，也明确指出存在的“定额等计价依据不能很好满足市场需要，造价信息服务水平不高，造价形成机制不够科学”等问题，给出了推行“清单计量、市场询价、自主报价、竞争定价”的十六字工程造价新模式，着力进一步完善工程造价市场形成机制。可以说，《方案》的出台，是推动“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用”这一基本政策在建筑业贯彻落实的重大举措，对工程造价行业将产生深远影响。

《方案》在主要任务章节明确提出，要“取消最高投标限价按定额计价的规定，逐步停止发布预算定额”（以下简称“一取消一停止”政策），该规定引起了行业内的热议，不少解读文章惊呼工程造价行业“大变天”，但笔者看来，该变革虽不可谓不重大，却也属于情理之中、瓜熟蒂落的结果。实际上，虽然我国已实行多年按照清单计价方式编制最高投标限价，形成了行业惯例，但由于施工图工程造价的预算是依托预算定额编制，故建设单位在编制最高投标限价时仍然是依靠定额转化到清单计价，形成一种“预算定额体系下的工程量清单计价模式”，并不能充分发挥清单计价方式促进市场充分竞争的优势。定额体系本质上是基于行业平均生产水平制定，且更新较慢，并不能完全反映真实的市场情况，在我国高速市场化发展过程中逐渐表现出不适应，适时进行改革是必然趋势。同时，相比国家、地方和行业发布的定额，企业定额更能反映行业先进水平和企业具体情况，《方案》推行“一取消一停止”政策的同时，鼓励企业发布企业定额。一方面，便于建设单位了解企业生产效率，选择合适的市场主体；另一方面，《招标投标法》第三十三条规定投标人不得以低于成本的报价竞标，《招标投标法实施条例》第五十一条规定投标报价低于成本的，评标委员会应当否决其投标。但以往实践中无法得知企业的成本，故上述条款在现实中难以适用。《方案》出台后，随着企业定额的公布，以后判定投标人是否低于成本价投标的判定将有据可依。

在深化市场改革的大背景下，随着我国清单计价模式的广泛实践和日臻成熟，工程造价数据库建设、造价指标指数信息化建设和市场价格信息化建设的稳步推进，在招投标阶段逐渐从定额计价向市场化计价的转轨条件日益成熟。牢牢把握这一战略机遇期，从顶层设计角度推进定额计价模式改革，对于加快我国工程造价管理科学化、市场化，促进建筑业可持续发展，推动建立健全具有中国特色的工程计价规则，依托“一带一路”战略帮助中国标准走出去，都将具有重要的战略价值。

具体而言，可从以下几个方面理解定额计价模式改革工作：

1.不能孤立看待“一取消一停止”政策，而应全面认识转轨方案

《方案》虽然明确提出要取消最高投标限价按定额计价的规定，逐步停止发布预算定额，但不能孤立地看待这一规定，还应全面认识《方案》给出的配套替代解决方案，如完善工程计价依据发布机制，包括搭建市场价格信息发布平台、鼓励企事业单位通过信息平台发布市场价格信息、加强市场价格信息发布行为监管；加强工程造价数据积累，包括加快建立国有资金投资的工程造价数据库、分类发布造价指标指数、信息化技术的应用、推进工程总承包和全过程工程咨询。此外，《方案》还指出，要强化建设单位造价管控责任，引导建设单位根据工程造价数据库、造价指标指数和市场价格信息等编制和确定最高投标限价。也就是说，虽然定额计价方式与最高投标限价编制脱钩，但并不意味着最高投标限价的确定将变得无迹可寻，反而依据来源更加贴近市场，更加有利于充分发挥市场竞争机制，提高投资效益。

2. “一取消一停止”政策的落地是逐步完成，而不是一蹴而就

当然，最高投标限价编制与定额计价脱钩，虽有利于加速工程造价的市场化改革进程，但也应充分认识到定额计价方式已经在我国实行多年，运用非常成熟，而市场化定价模式的建立还不完善，并不能立即取代定额计价，故转轨过程必然需要一定的过渡期。一方面，《方案》的实施并非全面铺开，而是限于“在全国房地产开发项目，以及北京市、浙江省、湖北省、广东省、广西壮族自治区有条件的国有资金投资的房屋建筑、市政公用工程项目进行工程造价改革试点”，显然还需通过一段时间的试点，总结经验教训之后再根据实际情况确定下一步推广工作的安排。另一方面，也需要充分利用这段过渡期，稳步推进完善市场化定价的配套准备工作，包括但不限于前述的完善工程计价依据发布机制工作、加强工程造价数据积累工作、强化建设单位造价管控责任工作等。

3. 定额体系是一个复杂系统，“一取消一停止”政策并未颠覆定额体系

值得注意的是，《方案》虽然取消了最高投标限价与定额计价的绑定关系，并决定逐步停止发布预算定额，但《方案》也同时强调，要“优化概算定额、估算指标编制发布和动态管理”。实际上，工程定额体系是一个复杂系统，是反映正常施工条件下完成规定计量单位的合格建筑安装工程所消耗的人工、材料、施工机具台班、工期天数及相关费率的数量标准。工程定额按照编制程序和用途可分为施工定额、预算定额、概算定额、概算指标和投资估算指标。其中，预算定额仅是工程定额体系中的一个环节，主要应用于施工图预算的编制，也是最高投标限价确定的重要依据。因此，“一取消一停止”政策主要针对预算定额，并未对工程定额体系整体产生颠覆性影响。相反，《方案》强调要优化概算定额、估算指标编制发布和动态管理，可见对项目投资估算和概算阶段的定额更加重视。因此，《方案》的出台是顺应趋势、结合实际的，并未对现有的工程定额体系造成颠覆性的影响，但仍需重视预算定额脱钩后的投标最高限价编制工作的落地，尤其是深度参与施工图预算和招标文件编制工作的工程咨询企业，需要尽快适应、主动转轨。

1.修订工程量计算规范，统一工程费用组成和计价规则

工程量清单计价是国际通行的计价模式，我国在加入WTO之后主动与国际接轨，先后颁发了2003版、2008版和2013版《建设工程工程量清单计价规范》，工程量清单计价模式进行了广泛深入的实践，取得了良好的效果。当前，随着我国“一带一路”战略的稳步推进，海外工程不断增加，通过建立更加科学合理的计量和计价规则，增强我国企业市场询价和竞争谈判能力，提升企业国际竞争力，促进企业“走出去”。而同时，由于我国与国际工程所在地的情况存在差异，适用于国内的清单计价模式不能完全应用于当地，故需要坚持从国情出发，借鉴国际通行做法，修订工程量计算规范，统一工程项目划分、特征描述、计量规则和计算口径。修订工程量清单计价规范，统一工程费用组成和计价规则。在立足国情的情况下，进一步促进国内和国际的深度融合和衔接，从标准到工程全方位地服务“一带一路”战略。

2.统一市场价格信息发布标准和规则

编制科学合理的招标控制价的前提是编制依据的准确全面。在预算定额逐步退出历史舞台的背景下，准确全面的行业生产力水平指标和市场价格信息就变得尤为重要。因此，有必要搭建市场价格信息发布平台，统一信息发布标准和规则。这样就为各市场主体展示市场价格信息，展开公平的市场竞争创造了基本条件。在此基础上，通过鼓励企事业单位通过信息平台发布各自的人工、材料、机械台班市场价格信息，供市场主体选择，能有效地激活良性市场竞争。同时，为了确保信息的真实性、合法性，需要加强对市场价格信息发布行为监管，严格信息发布单位主体责任，依法打击恶意扰乱市场价格的行为。

3.鼓励企事业单位定额发布

如前所述，在搭建好市场价格信息发布平台、统一信息发布标准和规则之后，就需要鼓励市场主体积极利用平台发布企业定额信息，参与市场竞争。不同于国家、地方或行业主管部门制定的各种定额，企业定额反映的不是市场平均水平，而是企业先进水平，故企业定额的公开发布能促进企业间的良性竞争，加快全行业生产水平的提高。如前所述，建设单位也可以通过分析比对了解各家施工单位的优劣势，便于选取最适合项目需求的企业。也可以籍此了解企业的成本水平。判断投标人是否低于成本价投标。

4.强化国有资金投资项目的工程造价数据积累

根据《中共中央、国务院关于深化投融资体制改革的意见》（中发〔2016〕18号）的文件精神，我国分别在2017年和2019年颁布了《企业投资项目核准和备案管理条例》和《政府投资条例》，建立了针对政府投资项目和企业投资项目的管理体制。所谓国有资金投资项目，应包括政府投资项目和使用国有资金的企业投资项目，对于这类项目的发承包，2013版《建设工程工程量清单计价规范》明确要求必须使用工程量清单计价。而现实中由于施工图预算和招标控制价的编制均采用预算定额为依据，故必然存在定额体系向清单体系转化的工作，该模式在一定程度上限制了清单体系自主竞价的竞争优势。《方案》将预算定额与招标控制价编制脱钩后，有利于进一步发挥清单定价的优势，当然由于定价依据全面市场化，故也需要更加重视工程造价的数据积累，包括加快建立国有资金投资的工程造价数据库，按地区、工程类型、建筑结构等分类发布人工、材料、项目等造价指标指数，利用大数据、人工智能等信息化技术为概预算编制提供依据。加快推进工程总承包和全过程工程咨询，综合运用造价指标指数和市场价格信息，控制设计限额、建造标准、合同价格，确保工程投资效益得到有效发挥。

5. 推行过程结算与支付

所谓过程结算与支付，是发承包双方在工程项目实施过程中，依据签订的合同所约定的结算周期（时间或进度节点）内完成的工程内容（包括工程变更、索赔等）实施工程价款计算、调整、确认及支付等的活动。其结算文件经发承包双方签署认可后，将作为竣工结算文件的组成部分，不再重复审核。推行过程结算，将有效实现结算和争议前置，避免工程最终结算久拖不决，也能尽早对争议部分进行解决。在今年年初的国务院常务会上，李克强总理就明确提出，“在工程建设领域全面推行过程结算”，《方案》的出台，是对国务院部署的落地和深化，将有力推动工程建设领域的结算前置和争议前置，加快工程价款结算和支付进度，切实保障施工企业的合法权益。

6.探索多元化争议解决机制

《方案》提出，要“探索工程造价纠纷的多元化解决途径和方法，进一步规范建筑市场秩序”。建设工程自身的大体量、长周期和复杂性决定了其长期以来是争议频发的领域，而建设工程纠纷最终的落脚点往往是工程造价纠纷，因此，能否妥善解决工程造价纠纷，将深刻影响建筑市场的稳定和秩序，以及建筑业企业和从业人员的切身利益。《合同法》第一百二十八条提供了和解、调解、仲裁和诉讼共四种争议解决方式，考虑到建设工程的特殊性，借鉴国际先进经验，我国也引入了“争议评审”等争议解决机制，取得了一定效果。此外，中国建设工程造价管理协会已经设立了工程造价纠纷调解中心，专门就建设工程领域的造价争议提供调解解决机制。部分地方也在试点依托建设工程专业律师事务所的专业力量成立“建设争议调解中心”，如上海市住建委委托我们“建纬建设争议商事调解中心”承担市住建委行政调解工作；我们建纬青岛分所设立的“城乡建设调解中心”已经调处500余件案件，得到青岛市住建委、青岛市中级人民法院及有关部门的一致好评。这些经验也值得各地重视和借鉴。

1.加强多部门沟通协作，统一话语体系

工程造价改革关系建设各方主体利益，涉及建筑业转型升级和建筑市场秩序治理，事关重大。同时，建设工程涉及到的管理部门众多，相互之间协调的工作量和难度也较大。为了更好的统一认识，加强协作，确保项目全过程各环节各部门之间紧密衔接、不会脱节。《方案》要求，“各地住房和城乡建设主管部门要提高政治站位、统一思想认识，坚持不立不破的原则，统筹兼顾、周密部署、稳步推进。……加强与发展改革、财政、审计等部门间沟通协作，做好顶层设计，按照改革工作方案要求，共同完善投资审批、建设管理、招标投标、财政评审、工程审计等配套制度，统筹推进工程造价改革。”结合《方案》要求修订工程量计算规范，统一工程费用组成和计价规则，实际上是统一了各部门、各环节之间标准一致、语言统一，减少争议的产生。

2. 做好宣传引导和经验总结工作

工程造价改革工作，既需要周密完善的顶层设计，也离不开各参与主体的理解与支持，尤其是相关企业的积极加入。同时，改革工作的完善和细化也离不开基层的实践探索和认真总结，因此，《方案》要求，“加强工程造价改革政策宣传解读和舆论引导，增进社会各方对工程造价改革的理解和支持，及时回应社会关切，为顺利实施改革营造良好的社会舆论环境。……充分尊重基层、企业和群众的首创精神，认真总结可复制、可推广的经验，不断完善工程造价改革思路和措施。”

纵观全文，《方案》虽不足两千字，但信息量大，干货满满，针对工程造价的改革力度不可谓不大，但也是经过深思熟虑，基本具备了现实条件后的顺势而为。《方案》的出台，对建筑行业，尤其是工程造价行业，提出了全新的要求和挑战。传统依赖定额体系的计价方式，技术手段相对单一，计量计价工作复杂度和高科技含量相对不足，影响了工程造价咨询产业的进一步发展。此次《方案》在计量计价依据上推动全面市场化、信息化，对工程造价咨询产业提出了新要求，促使其在数据技术、信息手段和合同管控等方面锻炼本领、提升水准，也为服务“一带一路”战略，建立和推广中国标准打下坚实基础。